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农村生活污水和垃圾处理的创新PPP模式探讨

发布时间:2019-06-13     浏览量:17282

引言

我国是农业大国,农业人口众多,虽然随着城镇化的推动,人口逐渐往城镇转移,但至今还有5亿多的农村常住人口。然而国家在十三五之前环境保护、污染防治等工作的重点主要集中在城市、主要针对工业企业,农村环境保护和污染整治工作起步相对较晚,至今垃圾乱堆乱放、污水直接排放还是大部分农村地区环境的主要现状201712月,在中央农村工作会议上,习近平总书记提出,中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。但由于旗县政府有关部门在资金与技术方面的缺乏,现有的农村生活污水和垃圾处理模式难以解决农村的环境污染问题。与此同时,PPP模式的应用于20145月开始在国内悄然兴起,农村生活污水和垃圾处理PPP项目也陆续上演,但由于运用时间较短、经验不足,在实践操作方面仍存在诸多问题。鉴于此,本文主要就农村目前亟待解决的生活污水和垃圾处理PPP模式进行探讨,以期抛砖引玉,推动该类项目的实践操作。

1、农村生活污染现状

随着农村经济的快速发展,农村生活污水和垃圾处理问题成为人们普遍关注的现实问题。农村生活污水和垃圾处理是农村居民日常生活或为日常生活提供服务过程中产生的生活污水、生活垃圾、粪便和空气污染。对于生活垃圾,我国很早就提出了村收集、镇转运,旗县处理的垃圾收集处理思路,但苦于地方财政难以支撑这么庞大的垃圾处理系统工作,至今只有县城及部分乡镇所在地的垃圾得到转运处理。农村污水处理同垃圾处理一样,最好的也只延伸到了乡镇。大部地区垃圾就地焚烧或乱堆乱放,垃圾和污水靠下雨冲入河流,造成河流污染、大气污染。

农村生活垃圾处理存在区域差距大、处理标准不统一的状况。东部地区有生活垃圾收集点的行政村比例达82%,对生活垃圾处理的行政村比例达68%;中部、东北地区有生活垃圾收集点的行政村比例超50%;西部地区农村生活垃圾的收集和处理工作均相对滞后,现在还基本处于“污水靠蒸发,垃圾靠风刮”的现状。在40多万个行政村中,绝大部分污染处理还处于空白。据初步调查,农村生活垃圾年产生量2.8亿吨,露天堆放量超过30%,平均处理率为20%左右,绝大部分生活垃圾未经处理,不仅成为蚊蝇的孳生地,也成为地表水和地下水重要的面源污染。农村生活污水年产生量90多亿吨,平均处理率15%左右,其他均就近排往农舍附近的沟渠,因此对地表水和地下水的污染很大。

2、农村环境污染治理存在的主要问题

2.1 农村基础环保设施滞后,管理体系缺乏。

由于特定历史和经济条件下形成的独特的城乡二元经济结构,加之农业废弃物排放量巨大,超过了环境承纳能力,但是基层政府提供农村环保基础设施建设严重不足,缺乏有效的公共服务投融资机制和政策等管理体系,污水收集困难,垃圾分类制度不完善,垃圾收运处理体系的建设质量和效益明显不足,许多农村地区成为污染治理的盲区和死角。

2.2生活污染治理技术路线不确定。

由于农村区域特点,农村生活污水、垃圾处理技术与城市有较大差异,与城镇污水处理厂处理规模相比,农村生活污水处理设施的处理规模大多数在几百吨左右,无法形成规模效益,且农村人口居住分散,污水收集困难,对污水处理技术、工艺设备和商业模式的要求更高,难度更大。绝大多数乡村基本没有能力单独建设好和管理好污水处理设施,必须统筹规划,综合考虑管网、工艺、建设、运营能力,制定适宜的整体解决方案。农村垃圾多为生活垃圾、粪便和空气污染等,更多的需要进行就地处理,处理技术应以无害化为目的,其技术具有较大的发展空间。

2.3单纯依靠政府投入,资金不足。

农村生活污水、垃圾处理治理,作为农村公共基础设施建设,政府具有主导责任。但农村地广人稀,污水、垃圾等基础设施建设和管护资金投入较大,单纯依靠政府投入,渠道单一,尤其一些农业县,财力相对薄弱,政府投入经费明显不足。因此构建多元化投融资体系,创新农村公共基础设施运作模式,尤为必要。

2.4 农村宣传教育深入不够

受人力、资金条件限制,环境污染宣传教育还没有真正深入到农村。基层干部环保法制观念薄弱,注重发展轻视环境保护,加之农民学历偏低,意识不到环境保护的重要性,依法维权意识薄弱,对生活污水、垃圾处理的环境危害认识不足,日常生产、生活指导学习资料缺乏,难以适应新农村建设的需要。

3、PPP模式的应用及创新模式选择

3.1? PPP模式的应用

PPP(Public-Private Partnership),又称,即,是政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等实现公开的收益约定规则,引入社会资本参与市政基础设施等公益性事业投资和运营,以利益共享和风险共担为特征,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。我国财政部于20145月正式设立了与社会资本合作的工作领导小组,PPP模式进入规范化轨道。其在国内发展的近两年来,已经在高速公路、轨道建设、水力发电等方面取得了不错的应用成效,如北京地铁四号线PPP项目、北京第十水厂 BOT 项目等。于201771日,财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)指出,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式后,污水和垃圾处理PPP项目也陆续登台亮相,新一轮PPP热潮将至。

3.2? PPP创新模式选择

根据我国政策要求,农村基础设施建设运作模式有以下三种:

一)政府传统建设模式

对于财力比较充裕的旗县,政府通过招投标方式,选择施工建设方,由政府财政出资完成农村生活污水、垃圾处理等基础设施建设,后由政府自行运营或委托运营。该模式要求政府具有充裕财政资金,用于安排建设,同时要求政府具有较高专业技术能力或运营管理能力,从技术和管理上,满足村生活污水、垃圾处理运营的需要。但就目前现状,无疑是纸上谈兵。

(二)政府购买服务模式

政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(201787号)的要求,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目,因此购买服务应严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,列入政府购买服务指导性目录。而生活污水和垃圾处理属于市政工程,不在政府购买服务指导性目录中。

(三)PPP模式

国务院办公厅《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发(201717号)指出,支持各地通过政府和社会资本合作模式,引导社会资本投向农村基础设施领域。《农村人居环境整治三年行动方案》指出,鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目,规范推广PPP模式,通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目。PPP模式,有利于发挥社会资本的技术优势和管理经验,提高项目运营效率,推动项目的长期稳定运营。

3.3 ?案例分析

本文针对以上三种模式,依据财政部政府和社会资本合作中心平台管理库“常州市武进区农村分散式生活污水处理工程(一期)PPP项目”为例分析不同模式下的物有所值分析:

(1)案例概况:常州市武进区农村分散式生活污水处理工程涉及对常州市武进区下辖的湟里镇、嘉泽镇、礼嘉镇、洛阳镇、前黄镇、雪堰镇和牛塘镇7个建制镇、涉及602个自然村进行生活污水收集与处理,受益户数为36752户;其中一期工程涉及215个自然村,受益户数为15074户。投资估算总额为24321.01万元,其中建设投资费用23862.19万元,建设期贷款利息458.82万元。拟采用PPP模式,进行特许经营合作,共同组建成立项目公司负责项目建设及运营管理,并在合作期末移交给政府。

(2)物有所值(VfM)分析

根据本项目特点,不适宜采用(二)政府购买服务模式;

武进区财政局根据《关于印发<PPP物有所值评价指引(试行)>的通知》(财金[2015]167号)文件要求,组织政府相关部门、财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家召开物有所值评价专家论证会,通过比较(三)PPP模式和(一)政府传统建设模式的优劣,采用定性、定量两种方式对该项目进行论证。

1)定性分析

经论证,该项目采用(三)PPP模式物有所值定性评价得分为84.24分,高于合格标准(60分),通过物有所值定性评价。

2)定量分析

本项目采用(一)政府传统建设模式,通过招标采购,政府自建自营项目产生的成本的净现值(PSC)为21363万元;采用(三)PPP模式,项目所承担的全生命周期成本的净现值(PPP)为20127万元;两者相比物有所值(VfM)为1236万元,具体物有所值指标表如表1所示。

 

1 物有所值指标表

运作模式

指标

数值(万元)

(一)政府传统建设模式

PSC

21363

(三)PPP模式

PPP

20127

物有所值量值(VfM

1236

物有所值指数(%

5.79%

物有所值定量评价PPP值小于PSC值,物有所值量值和指数均为正,该项目适合采用PPP模式实施。

综上所述,政府若是采购本项目采用PPP模式比采用传统方式将节省成本费用,同时本项目交付给社会资本来做,充分发挥社会资本的技术优势和管理经验,提高项目运营效益,推动项目的长期稳定运营。

4、推行农村生活污水和垃圾处理PPP模式实施要点分析

对目前农村生活污水和垃圾处理项目,无论是从政策导向还是现实选择上,PPP模式都具备其独特优势。但是在项目设计和实施操作过程中,也遇到比较多的现实问题。

4.1 合理确定边界条件,风险共担

农村各地区区域差别较大,需按照地区差异,因地制宜采用适合的技术和处理模式,合理确定项目合作边界条件、合作内容,明确政府和社会资本的责权利的划分,确定政府和社会资本的风险承担方式,合理共担风险。

4.2 高效区域统筹安排

农村生活污水和垃圾处理项目往往投资额较小,居民住宅区域分散,无法形成规模效益,若按各行政村单独立项审批实施,会导致县域范围内类似小型项目居多,前期费用翻倍增加。因此政府应由旗县相关主管部门统筹安排,成立项目实施领导小组,将农村生活污水和垃圾处理项目整体打包,将县域范围内的农村生活污水和垃圾处理项目进行捆绑实施,统一规划、统一建设、统一运行、统一管理,提升项目的规模效益,提高项目收益能力,吸引实力过硬的社会资本。其次采用项目整体打包立项的办法,还可以降低前期各类咨询费用,节省人力、物理,提高审批、实施效率。

4.3 理清土地供应问题

农村土地,是集体所有依法由集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地,简称为农地。农村生活污水和垃圾处理PPP项目用地多数集中在居民聚集区,单个项目体量小,占地选址零星分散,不符合土地利用整体规划,根据《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》规定“乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设”,项目实施可利用预留建设用地指标解决土地供应指标问题。同时需要乡镇相关政府部门做好农民的思想工作,注意社会风险稳定性评估,防止农民聚集闹事,并将土地无偿提供给项目使用,提高社会资本参与的积极性,提高项目成功落地率。

4.4 加强政府专项资金整合

目前农村生活污水和垃圾处理项目,由水务、发改、环保、住建等多个行业主管部门分管,均有各类政府专项资金,可以用于项目建设和运营补贴支付,旗县政府在整合项目的同时,也可以整合不同渠道下达的专项资金,根据其建设内容、来源和用途要求,合理规划安排,利用好各项补助资金,提高专项资金使用效益,减轻财政支付压力。

4.5 完善定价调价机制

当前农村生活污水和垃圾处理的价格形成机制不完善,污水垃圾处理农户缴费制度推广尚有一定难度。因此积极探索农户缴费、村集体补贴、财政补助相结合的付费机制,综合考虑建设运营成本、财政承受能力、农村居民意愿,合理确定服务价格水平和补偿机制,是此类项目的难点问题。

4.6 建立合理的运营补偿机制

农村生活污水和垃圾处理项目,在谁污染谁治理谁付费实施无法推行的情况下,设置合理的项目回报机制,对于项目成功落地至关重要。对于财力不足的旗县,一方面,地方政府应加大财政资金倾斜力度,统筹政府各类资金,支持农村生活污水和垃圾处理。另一方面,结合垃圾的资源化利用,增强项目的经营性,通过经营性收入的提升,提高项目盈利能力。有条件的旗县可以将农村生活污水和垃圾处理与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑,实行一体化开发和建设,增加运营第三方收益来源。

4.7充分调动农民参与积极性

农村生活污水和垃圾处理,与农民的利益息息相关,项目设计应充分考虑调动农民参与积极性。鼓励社会资本与村镇村民自治组织、新兴农业经营主体密切合作,引导农民参与项目规划和实施,推行村庄保洁员制度,通过分散式污水垃圾的资源化利用,为农民提供肥料和能源,使农民得到实惠,完善与农户的利益联结机制,建立长期稳定的合作关系。

4.8加强绩效监督考核

为确保农村生活污水和垃圾处理项目长期稳定运营,应加强项目的运营绩效考核,建立绩效考核与付费挂钩机制。通过建立户、村、镇、县(旗)的多级监督管理考核机制,设立绩效考核小组,确保项目稳定运营,提高项目运营的效率和效果。

5、推行农村生活污水和垃圾处理的PPP模式的对策建议

5.1?完善相关法律法规

PPP 模式应用在国内处于起步阶段,缺乏相关政策制度、法律法规的监督与指导。因此,建议国家立法机构针对 PPP 模式出台相关法规,提出规范化的 PPP 项目实施细则。尤其是在农村生活污水和垃圾处理领域,还应规定具体的农村污水、垃圾处理标准。

5.2?健全PPP模式下的管理体系

PPP 模式在农村生活污水和垃圾处理领域的试验较少,管理机构缺乏经验,技术前瞻性差,相关机构工作人员应加强职业技能培训。同时,农村生活污水和垃圾处理运作的好坏,直接影响着广大农村居民的居住环境等切身利益,政府应建立全面、完善的管理监督体系,包括专门的管理机构、监督机构、群众信息反馈机构等,以保证农民的切身利益得到维护,调动农民参与的积极性。

5.3?建立健全政府补贴机制

政府补贴包括对项目公司(SPV)的补贴和对低收入家庭的补贴。

针对项目公司(SPV),对于前期投资较大的项目,政府可争取项目专项补贴资金或融资低息或贴息的方式,用于建设期补贴;对于成本较低的项目,则鼓励农民谁污染谁付费,增加第三方收入结合财政运营期补贴模式,提高项目收益,降低项目风险,吸引优质社会资本。同时,政府在进行创新PPP模式推广时,要及时做好对低收入者的补贴工作,对低保户、困难户进行一定的生活污水和垃圾处理费减免,保障他们的生活水平不受影响。

5.4 产业发展,农旅结合

秉持全域旅游的理念,结合原有的地形地貌和当地特色,将农村生活污水和垃圾处理PPP项目建设成一个小型的生态景观PPP项目,有针对性地种植特色经济作物或者发展养殖业,打造绿色生态循环系统,探索农旅PPP结合新方式。

5.5?加强环保知识宣传力度

只有通过多元化的宣传教育手段,如环保督促“回头看”、电视公益广告、环保主题文艺晚会等,使“污水处理”、“垃圾集中处理”等环境保护理念深入人心,在潜移默化中影响村民的实际行为方式,进一步提高广大农村群众卫生意识,培养良好文明的生活习惯,全民参与生活污水和垃圾处理和其他卫生工作,才能从根源上解决农村生活污水和垃圾处理问题,兼顾经济效益与环境效益。

6、结束语 
  农村生活污水和垃圾处理是一项长期的战略任务,不可一蹴而就,需要政策的支持、机制的健全、地方政府的有效组织,社会资本的积极参与,在技术和模式选择上进行探索创新,多方形成合力,才能切实提升农村农民生活环境,实现美丽乡村的梦想,推动农村经济的可持续发展。